گروه جامعه و اقتصاد «سدید»؛ فاطمه موسوی ویایه[1]: سفرنامه‌های فرنگی و خاطرات مقامات ایرانی به جا مانده از جامعه سنتی عصر قاجار مشحون از اشارات بسیار به فساد دولتی، بی قانونی و بی لیاقتی حکام است، جامعه سنتی ایران پس از انقلاب مشروطه، راه تجدد را در پیش گرفت و در دوره رضاشاه، نظام اداری گسترده‌ای به وجود آمد که امکان دخالت در شئون مختلف زندگی شهروندان را میسر ساخت. در دوره پهلوی، اقتصاد ایران بیش از پیش به درآمد نفت متکی شد تا آنجا که حکومت ایران مختصات دولت رانتیر را یافت. مختصاتی که تا امروز نیز پابرجاست. حکومت‌های متکی بر درآمد‌های رانتی، که قسمت عمده‌ای از درآمد‌های شان نه از محل مالیات‌ها بلکه از محل فروش منابع طبیعی استخراج شده، تامین می‌شود. همواره با مشکلات اقتصادی و سیاسی فراوانی روبه رو بوده اند. این آثار و پیامد‌ها به حوزه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مربوطند و از نوسانات بازار جهانی که اقتصاد ملی رانتیر‌ها را متزلزل می‌کند تا قدرت یابی غیر عادی دولت/ حکومت و فساد اداری را در بر می‌گیرند. اما سوال نگارنده اینجاست که چه ساختار‌های کلان اجتماعی موجب شده است که با وجود تجدد و نوسازی در حکومت و نظام اداری کشور و تغییر آن از دیوان عصر قاجار به دولت الکترونیک در سال‌های اخیر، همچنان فساد اداری یکی از مهمترین معضلات جامعه دانسته شود؟
دخل و مداخل مقامات قاجاری
درباره بی لیاقتی پادشاهان قاجار و فساد اداری بسیار گفته و نوشته شده است تا آنجا که ناصرالدین شاه و صدراعظم در ازای پیشکش امتیاز انحصار تجاری و اقتصادی را به اتباع بیگانه می‌فروختند، ناصرالدین شاه تا آنجا پیش رفت که حکومت ایالات را به مزایده می‌گذاشت و خود را شریک الارث ورثه ثروتمندان قرار می‌داد و از هر بهانه ایی (تولد فرزند پسر یا نازشست شکار) برای دریافت پیشکش استفاده می‌کرد. دریافت رشوه و پیشکش به شاه و دربار محدود نمی‌ماند و تمام صاحب منصبان دولتی را آلوده خود کرده بود، چون آن‌ها نیز مناصب خود را در ازای پرداخت وجه به دست آورده بودند و باید قبل از به پایان رسیدن مدت یکساله ماموریت خود، اصل خرج و سود آن را از رعیت استحصال می‌کردند. در دوره مظفرالدین شاه کار به فروش القاب اشرافی نیز رسید.
بخشی از این هرج و مرج و آشفتگی حاصل ناکارآمدی نظام اداری بود، مشاغل دولتی محدود و در عین حال موروثی بودند و بنا بر شایستگی افراد اعطا نمی‌شدند، حقوق کارمندان ماهیانه و منظم نبود و ضوابط و قوانین جامع و یکسانی برای رتق و فتق امور موجود نبود. روابط مبتنی بر خویشاوندی، اطاعت، وفاداری و چاپلوسی از مقامات بالاتر بود. اداره مشخصی برای اخذ مالیات وجود نداشت. حقوق مقامات کشوری و لشگری به شکل حواله مالیات یک یا چند روستا پرداخت می‌شد. از سازمان دقیق پرداخت حواله و برات‌ها خبری نبود، نظام محاسبات بسیار ناقص بود و به طور کامل در دفتر‌های رسمی ثبت نمی‌شد. آرشیو اسناد دولتی وجود نداشت و دفاتر و اسناد در خانه وزرا یا مستوفیان نگهداری و پس از چند سال معدوم می‌شدند. تنها پس از معاهده گلستان بوده که برای نخستین بار مقررات کلی برای عوارض گمرکی در کشور وضع شد. بازرگانی خارجی چندان کنترل نمی‌شد و حق تعیین شرایط بازرگانی، در صلاحیت مقامات محلی ولایات بود. داد و ستد قاچاق بازرگانان امری رایج بود. از سوی دیگر با قدرت یافتن فوق العاده کشور‌های اروپائی و همسایگان ایران خصوصاً روسیه تزاری، سقوط بنیان‌ها و شالوده‌های اقتصادی ایران در قرن نوزدهم، خزانه خالی شد و حکومت مرکزی به دخالت مستقیم در کار حکمرانی حاکمان ایالات علاقه‌ای نداشت و به اخذ خراج و مالیات سالانه و ... بسنده می‌کرد که خود موجب فساد اداری و مالی بیشتری شد تا آنجا که رشوه گرفتن قبح خود را از دست داده و چنین مالی که بر اساس جایگاه و موقعیت اداری حاصل می‌شد تحت عنوان مداخل به رسمیت شناخته شد. پرسش مردم از یکدیگر این بود که فلانی چقدر دخل (مستمری) دارد و چقدر مداخل؟ بخشی از این مداخل مبتنی بر بیگاری گرفتن از رعیت بود.
تجدد آمرانه رضاشاه
رضاشاه مردی عامی بود که در آشفتگی‌های پس از انقلاب مشروطه و جنگ جهانی اول به سلطنت رسید و سیاست تجدد آمرانه را در پیش گرفت. ساختار سیاسی رضاشاهی در مقایسه با ساختار‌های سیاسی ایران سنتی، به ویژه پادشاهی‌های پیشین، ثبات داشت. چون این نظام نه بر نیرو‌های مسلح قبیله‌ای و بندبازی میان سران ایلات و زمینداران بزرگ، بلکه بر سه پایه استوار ارتش قدرتمند، نظام اداری مدرن بود. نظام اداری مدرن قوانین و قواعد اداری مکتوب داشت، کارمندان را بر اساس تخصص و تحصیلات انتخاب می‌کرد، با این حال دولت جدید شیوه‌های قدیمی بیگاری از روستائیان برای ساختن راه‌های شوسه و سربازی اجباری جوانان را از نظر دور نداشت. نظام اداری جدید همچنان گرفتار فساد اداری بود و شخص شاه و سران ارتش متهمان اصلی بودند.
رضاشاه در میانسالی و از خانواده‌ای فقیر به سلطنت رسید با این حال و بر اساس برآوردها، ثروت وی به هنگام مرگ سه میلیون پوند و حدود ۱٫۵ میلیون هکتار زمین (دود دو هزار ملک شش دانگ) بوده است. بیشتر این زمین‌ها در منطقه اجدادی اش مازندران قرار داشت. وی همچنین صاحب مزارع گندم در همدان، گرگان و ورامین بود. بخشی از این املاک با مصادره مستقیم، دیگری از طریق نقل و انتقال مشکوک اموال دولتی و بخشی دیگر از طرق آبیاری زمین‌های بایر و سرانجام بخشی نیز با مجبور کردن زمین داران بزرگ و کوچک برای فروش زمین هایشان به قیمت اسمی، به دست آمده بود. (ابراهامیان، تاریخ ایران مدرن) با استعفای شاه و خروج او از کشور، این ثروت در اختیار پسرش پادشاه بعدی قرار گرفت و بعدتر تحت عنوان بنیاد پهلوی به فعالیت اقتصادی پرداخت و یکی از ارکان تداوم سلطنت شد.
دولت فربه محمدرضاشاه
در زمان حکومت پهلوی (۵۷-۱۳۰۴) دولت ایران به یک دولت متمرکز با یک بخش عمومی گسترده تبدیل شد، بخشی که در سال ۱۳۵۵، یک سوم نیروی کار شهری را به استخدام درآورده بود. در آن دوره اقتصاد بویژه بخش خدمات به سرعت رشد نمود و جذب اقتصاد جهانی گردید. جمعیت سه برابر شد (از ۵/۱۱ میلیون نفر در سال ۱۳۰۰ به ۷/۳۳ میلیون نفر در سال ۱۳۵۵ افزایش یافت) و این رشد همراه بود با شهرنشینی سریع (از ۲۱ درصد در سال ۱۳۰۰ به ۴۷ درصد در سال ۱۳۵۵). حکومت پهلوی به خصوص در سال‌های آخر عمر خود به یک دولت رانتیر تبدیل شد. توسعه اجتماعی اقتصادی در زمان محمد رضا شاه تنها با اتکا به افزایش درآمد نفتی ممکن شد. با چهار برابر شدن قیمت نفت در سال‌های ۱۹۷۵–۱۹۷۶ درآمد نفتی ایران به رقم ۲۰ میلیارد دلار رسید. البته این درست است که مقادیر زیادی از این پول‌ها در جا‌هایی هدر رفته است؛ همچون ولخرجی‌های خانواده سلطنتی، کاغذبازی اداری، فساد تمام عیار، تأسیسات هسته‌ای و خرید سلاح‌هایی که حتی برای خیلی از کشور‌های عضو ناتو هم بسیار گران محسوب می‌شدند؛ ولی این هم درست است که مقادیر بیشتری هم وارد اقتصاد شد؛ چه به طور مستقیم و از طریق یارانه‌های دولتی و بانک صنعت و معدن ایران که وام‌های کم بهره به کارآفرینان خصوصی می‌پرداخت و چه به طور مستقیم از طریق برنامه‌های بودجه سالیانه. (آبراهامیان، ایران بین دو انقلاب) به گفته نیکی کدی در ابتدا همه درامد‌های نفتی قرار بود به سازمان برنامه‌ریزی برود، ولی به دلیل فساد خاص و سؤ مدیریت، سهم فزاینده‌ای از درآمد‌های نفتی صرف مخارج عمومی شد به گونه‌ای که سهم سازمان برنامه‌ریزی به ۵۵ درصد رسید. ناکارآمدی ساختار اقتصادی کشور و انحصار دولتی یکی از عوامل عمده فساد در دربار بود. مجریان طرح‌های دولتی برای حل مشکلات خود دست به پرداخت رشوه می‌زدند و این بیماری چنان رشد کرد و در مدت کوتاهی «فساد چنان بالا گرفت که بسیاری از مقامات بالای دولتی و بدتر از همه اعضای خانواده سلطنتی را هم آلوده ساخت.» فساد گسترده دولتی یکی از دلایل نارضایتی عمومی بود که به انقلاب اسلامی در بهمن ۱۳۵۷ و انقراض سلطنت منجر شد.
دولت رانتیر جدید
با آنکه نظام جمهوری اسلامی با نفی رژیم پهلوی و انقراض سلطنت شکل گرفت، اما به دلیل تداوم ساختار‌های اقتصادی شبه سرمایه داری، دولت همچنان به درآمد‌های نفتی وابسته ماند و دولت رانتیر در دوران پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز تداوم یافت و تا به امروز همچنان باقی است. دولت در حال حاضر می‌کوشد به محافل اقتصادی و سیاسی بین‌المللی بازگردد، اقتصاد از هم‌گسیخته کشور را سامان دهد و در تامین خواست‌ها و انتظارات میلیون‌ها مردمی که انقلاب کردند، کاری بکند، اما همچنان ناکام می‌ماند، زیرا فرهنگ مداخل و استفاده از بیگاری همچنان پابرجاست. سربازی اجباری یکی از مصادیق بیگاری است که بهترین سال‌های جوانی با حقوق اندک برای انجام امور ناچیز اداری در ارتش، سپاه و پلیس صرف می‌کند. نیروی کار ارزان سربازان، یکی از موانع اصلی حرفه‌ای شدن نیروی نظامی و انتظامی کشور است. فرهنگ بیگاری وارد عرصه‌های جدیدی شده است و حتی دانشگاه و مراکز علمی و پژهشی را مبتلا کرده است. دانشجویان پزشکی به عنوان انترن و رزیدنت ساعت‌های بسیاری را در شرایط سخت کار می‌کنند، دانشجویان غیرپزشکی نیز برای اخذ نمره و اتمام تحصیل باید به نام اساتید خود مقاله بنویسند و کتاب ترجمه کنند. فرهنگ بیگاری روی دیگر فرهنگ مداخل است و پیامد سهمگین آن، کم کاری، سرهم بندی، ساخت و پاخت و در عنوان کلی، نداشتن اخلاق کار است که معضل دیگری در اداره جامعه ماست و به بی اعتمادی روزافزون اجتماعی به حکومت و سایر گروه‌های اجتماعی منجر می‌شود. دولت رانتیر که از شفافیت و پاسخگویی گریزان است و با فرایند‌های غیردموکراتیک همراه است، به تداوم این شرایط یاری می‌رساند.
فساد کجاست؟!
تا به اینجا اشارتی به تداوم فساد اداری در صد سال اخیر داشتیم، اما همچنان سوال اول باقی است که کدام ساختار‌های کلان اجتماعی، فساد اداری را بازتولید می‌کنند؟ به زعم نگارنده پاسخ در نظریه جامعه کوتاه مدت کاتوزیان است. فقدان امنیت برای مالکیت خصوصی و در نتیجه عدم انباشت سرمایه در دست بخش خصوصی، انحصار ثروت و قدرت اقتصادی در دست حکومت‌ها که خود به انحصار قدرت سیاسی می‌انجامید و سرعت و شدت تحولات سیاسی و اجتماعی که جامعه را از چهارچوب قانونی باثبات که لازمه رشد و توسعه اقتصادی است محروم می‌کرد، باعث شده است کسانی که به مناصب اداری می‌رسند موقعیت خود را موقتی بدانند و بکوشند از فرصت محدود خود بیشترین بهره شخصی و تا حد امکان ثروت مادی حاصل کنند. آن‌ها نگران عواقب رفتار سودجویانه و برخلاف مصالح عمومی نیستند، چون هر یک از دولت‌هایی که بر سر کار می‌آیند به نوعی تجارب دولت‌های پیش از خود را یا به فراموشی سپرده و آن‌ها را نادیده می‌گیرند و در نتیجه نظارت و بازخواستی از عملکرد آن‌ها وجود ندارد و اتهام ناکارآمدی یا اشتباهات قبلی در غوغای سیاسی به فراموشی سپرده می‌شود. شکستن دور باطل دولت‌های زودگذر و رانتیر و فرهنگ چپاول و بیگاری مستلزم در پیش گرفتن راه و رسم جدیدی است که با قانونگرایی، شفافیت عملکرد، نظارت عمومی و قوه قضاییه مستقل ممکن است و لاغیر.
[1] دانشجوی دکترای جامعه شناسی
