گروه جامعه و اقتصاد «سدید»؛ مصطفی رنجبر: یکی از اصول مبنایی حقوق عمومی، لزوم رعایت منفعت عمومی از سوی مقامات، مسئولان، کارگزاران و کلیه کارکنان بخش عمومی در اعمال وظایف و اختیارات تقنینی، اجرایی و قضایی و به‌طورکلی، در ارائه خدمات عمومی است. اصل چهل قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان میکند "هیچکس نمیتواند اعمال خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد" (قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران).
در اصطلاح تخصصی این پدیده را تضاد منفعت[1] می‌نامند. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) تضاد منفعت را این گونه بیان میکند "تضاد منفعت عبارت است از تضاد بین وظیفه عمومی و نفع شخصی مقام دولتی که در آن نفع شخصی مقام مسئول بر عملکرد و پاسخگویی وی تأثیر ناروا دارد" (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2005).
برای اینکه افراد در تصمیمات خود منافع عمومی را به منافع شخصی ترجیح دهند، نیاز به راهکارهای متعددی است. لزوماً اتخاذ یک سیاست یا یک راه حل برای مدیریت این پدیده کافی نیست. ازاین‌رو، ضروری است تا اقدامات هماهنگ و همراستا برای رفع این پدیده اقدام نمود. سپس بعد از آن تمامی اقدامات در قالب مواد قانونی درآورده شوند.
1) افشاء
افشاء میتواند به‌صورت خود فرد یا توسط دیگران صورت گیرد:
1-1) افشاء توسط فرد
یکی از سادهترین راهحلها برای مدیریت تضاد منفعت افشاء توسط خود فرد است. معمولاً در بسیاری از کشورها فرد در هنگام تضاد منفعت و بنا به مواد قانونی مربوطه اعلام میدارد که دچار تضاد منفعت است. اگرچه این سازوکار برای مدیریت تضاد منفعت لازم است اما به هیچ عنوان کافی نیست. این شیوه به دلایل فراوان مورد نقد قرار گرفته است. به عبارتی، اگر شفافیت[2] خوب و عالی باشد، دقت[3] و بیطرفی[4] بهتر از آن هستند. جانب‌داری و غرضورزی به صورت خودآگاه و ناخودآگاه در شخص دارای تضاد منفعت است درنتیجه هرگونه دریافت مشاوره از شخص دارای تضاد منفعت گمراه کننده خواهد بود حتی این تضاد منفعت از سوی فرد افشاء شده باشد (کین[5]، 2005). برخی اوقات یا شاید اغلب نه‌تنها افشاء تضاد منفعت منجر به این میشود دریافت کننده آن به فرد دارای تضاد منفعت بیاعتماد شود و مشاورههای آن را نپذیرد بلکه باعث میشود نظرات او را تصدیق هم نماید زیرا مشاوره گیرنده با خود فکر میکند آن شخص صادق است که چنین چیزی را افشاء کرده است. درنتیجه خود این عمل میتواند راهی برای جلب اعتماد مشاوره گیرنده باشد. همچنین، اگر فردی واقعاً چنین نیتی را در ذهن نداشته باشد، زمانی که وی تضاد منفعت را آشکار میکند خود را از قیدوبند اخلاقیات رها میسازد زیرا معتقد است من که تضاد منفعت خود را افشاء کردم (میلر[6]، 2005).
1-2) افشاء توسط دیگران
راه حلدیگر برای مدیریت تضاد منفعت افشاء آن توسط دیگران (سوت زنی) است. به عبارتی هر فرد اعم از حقوقی یا حقیقی میتواند تضاد منفعت فردی را افشاء کند. بنابراین، هر شخص یا نهادی اعم از عامه مردم، سازمانهای مردم‌نهاد و بخش خصوصی میتواند تضاد منفعت مقام دولتی را افشاء کند. مسئله اساسی و جدی در خصوص این روش حمایت از افشاءکنندگان[7] است. باید قوانینی و نهادهایی باشند که از افشاء کنندگان حمایت کنند و حتی شخص افشاء گر دارای مقام دولتی میتواند درخواست انتقال برای قربانی نشدن بدهد (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2005).
2) فرهنگسازی
فعالسازی ارزشهای اجتماعی[8] یکی از راه حل‌های مدیریت تضاد منفعت است. به عبارتی، مسئله نفع شخصی نمیتواند مهم باشد اگر قضاوت ارزشی و اخلاقی در خصوص موارد و مسائل فعال شده باشد. زمانی که قضاوت عدالت و ارزشهای اخلاقی فعال شده باشند، محاسبه نفع شخصی اهمیتشان در شکلدهی رفتار کاهش مییابد. بنابراین، تصمیم در خصوص چطور رفتار کردن مبتنی بر تصمیم اخلاقی و عادلانه محور شکل میگیرد و دخالت نفع شخصی در تصمیمات کاهش مییابد. فعالسازی ارزشهای اجتماعی به دو دلیل اهمیت دارد. نخست، میتوان انتظار داشت زمانی که ارزشهای اجتماعی شخص فعال شوند، احترام به قوانین نیز بیشتر شود. دوم، زمانی که ارزشهای اجتماعی فعال شوند، در نظر آوری نفع شخصی در تصمیمات کاهش مییابد. در پایان باید گفت، فعالسازی ارزشهای اجتماعی یک استراتژی برای مدیریت تضاد منفعت است اما هنوز نفع شخصی است که رفتار فرد را شکل میدهد (تایلر، 2005). اگر بپذیریم هر شخص دارای چارچوب اخلاقی برای اقدامات خود است، میتوان آن چارچوب را با فرهنگسازی گسترش داد.
3) اعلام منافع
اعلام منافع[9] نیز یکی از اقدامات مؤثر برای مدیریت تضاد منفعت است. برای مقامات دولتی ضروری است قبل از شروع به فعالیت فرمی تحت عنوان اعلام منافع را به واحد مربوطه ارائه دهند (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003). تفاوت اعلام اموال[10] و اعلام منافع در این است که فرد در ابتدای دوره خود باید بیان کند که داراییهایی اعم از منقول و غیرمنقول دارد اما در خصوص اعلام منافع وی باید بیان کند که در چه شرکتها، موقعیتها و شرایطی منافع دارد.
4) نظام معتمد مجهول‌الهویه
یکی دیگر از سازوکارهای مدیریت تضاد منفعت نظام معتمد مجهول‌الهویه[11] است. فرد زمانی که تصدی یک پست دولتی را میپذیرد مجبور است یا داراییهای را بفروشد یا اینکه به نظام مجهول‌الهویه درآورد (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003). این نظام معمولاً در خصوص سهام و داراییهای نقدی فرد صورت میپذیرد، بدین صورت که مقام مسئول نمیداند پول خود در کجا سرمایهگذاری میشود.
5) نظام قرارداد با مدیریت مجهول‌الهویه
درجایی که فرد منفعت مالکیت داشته باشد، نمیتوان از نظام معتمد مجهول‌الهویه استفاده کرد. در اینجا نمیتوان گفت فرد از منافع خود اطلاع ندارد. سازوکار مناسب برای چنین شرایطی نظام قرارداد با مدیریت مجهول‌الهویه[12] است. این بدان معناست که مقام دولتی در بحثها و تصمیمها حق اظهارنظر ندارد و مدیریت دیگری به‌جای وی تصمیم میگیرد (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003).
6) کنارهگیری
یکی دیگر از سازوکارهای مدیریت تضاد منفعت کنارهگیری[13] است. مقام دولتی باید از تصمیمها و حضور در جلسات ممانعت به عمل آورد زیرا او دارای منافع شخصی است (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2005). تفاوت افشاء و کنارهگیری در این است که زمانی فرد دچار تضاد منفعت است علاوه بر افشا از شرکت در جلسه یا تصمیمگیری ممانعت به عمل میآورد.
7) منع اشتغال دوم (ثانویه)
کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی قوانین جدی در خصوص فعالیت مقامات دولتی در بخش خصوصی دارند. یکی از این قوانین، قانون در خصوص اشتغال ثانویه[14] است؛ به خصوص برای کسانی است که در بدنههای مدیریتی شرکتهای تجاری فعالیت میکنند (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003).
8) منع اشتغال درب گردانی
یکی دیگر از سازوکارهای مناسب برای مدیریت تضاد منفعت، منع اشتغال درب گردانی[15] است. این ممنوعیت برای کسانی است که میخواهند پس از خاتمه خدمت در بخش خصوصی فعالیت کنند (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003). ممنوعیت افراد پس از خاتمه خدمت به این دلیل است که برخی از آن‌ها قبل از اتمام خدمت اقداماتی به نفع یک شرکت خصوصی انجام میدهند و پس از خاتمه خدمت در آن شرکت مشغول به فعالیت میشوند.
9) منع اخذ هدیه
مقام دولتی باید هرگونه هدیه قابلتوجهی را که از دوستان، بخش خصوصی، بخش دولتی دریافت میکند را گزارش کند و حتی در مواقعی باید هدیه داده شده را به اعطا کننده عودت دهد (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2005). در برخی موارد، افراد اعم از حقوقی و حقیقی به مقام دولتی هدیه شخصی میدهند و آن‌ها را به عناوین و القاب خاص درمی‌آورند. در بسیاری از موارد نحوه ارائه هدیه به گونهای است که مقام دولتی احساس دریافت رشوه را نمیکند اما در عمل این اتفاق در حال رخ دادن است. بهترین راه حلبرای تشخیص فرد در خصوص اینکه آیا این هدیه برای من است یا متعلق به سازمان است؟ این است که او از خود سؤال کند اگر در این پست یا جایگاه نبودم (یک عابر پیاده در خیابان بودم) این هدیه به من پیشنهاد میشد؟ در اکثر موارد پاسخ خیر است و هدیه متعلق به سازمان است. درنتیجه تقریباً در اکثر موارد هرگونه هدیهای که به شخص اعطا میشود متعلق به سازمان است تا اینکه متعلق به خود شخص باشد.
10) حذف تضاد منفعت
بهترین راه‌حل برای مدیریت تضاد منفعت حذف آن است تا اینکه بخواهد برای فرد قابل دیدن و ندیدن باشد (چف و همکاران، 2005). به عبارتی دیگر، این سازوکار یک اقدام پیشگیرانه برای موقعیت تضاد منفعت است. این اقدام توسط متخصصین این حوزه صورت میپذیرد و آن‌ها موقعیتهایی را که به تضاد منفعت یک فرد در پست میشود را شناسایی و افراد از ورود به این موقعیتها منع میکنند. زمانی که این موقعیتها در زمانی قبل از تضاد منفعت دیده شده باشند، مقامات به‌صورت نظامند در چنین وضعی قرار نخواهند گرفت. حال در زمان تضاد منفعت اگر فرد تشخیص دهد که دچار تضاد است یا خیر؟ خود سؤالی است که با ابهامات فراوان همراه است. درنتیجه با حذف موقعیتهای ایجاد کننده تضاد منفعت این ابهامات حذف میگردند.
11) آموزش تضاد منفعت
علاوه بر قوانین و دستورالعمل، برنامههای آموزشی آگاهی کارکنان دولتی درباره اشکال تضاد و منافع شخصیشان را افزایش میدهد (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003). برنامههای آموزشی به مقامات در خصوص موقعیت و وضعیتهای تضاد منفعت کمک خواهد نمود و حتی میتواند ارزشهای اخلاقی را تقویت نماید و بینش گستردهتری را به آن‌ها اعطا کند.
12) مجازات
کارکنان بخش دولتی (مدیر یا کارمند) پاسخگو در قبال خودداری و مدیریت هرگونه تضاد منفعت هستند. در هر کشوری مجازات کیفری[16] متفاوتی از قبیل مالی، اداری و مدنی برای افرادی که تضاد منفعت خود را افشاء یا اعلام نکردهاند، در نظر گرفتهاند (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003). مجازات به‌صورت نرم و سخت صورت میگیرد. اگر وجود فرد در موقعیت تضاد منفعت منجر به تصمیم جانب‌دارانه و مغرضانه شده باشد، سیاست سخت در خصوص آن‌ها اعمال میشود. از سوی دیگر، اگر وجود فرد در موقعیت تضاد منفعت منجر به تصمیم جانب‌دارانه و مغرضانه نشده باشد، سیاست نرم برای وی اعمال میگردد.
13) نهاد و اعضاء مستقل
برای مدیریت تضاد منفعت نیاز به کنترل بیرونی و داخلی است. کنترل بیرونی توسط بخش خصوصی، سازمانهای مردم‌نهاد و عامه مردم صورت میپذیرد که راه‌کار افشاء توسط دیگران به‌تفصیل اشاره گردید و عنصر اساسی آن حمایت از افشاء کننده(گان) بود. برای کنترل درونی نیاز به نهاد مستقل[17] است (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2003). به عبارتی، منظور از مستقل بودن یعنی اینکه شخص در تصمیم مربوطه ذینفع نباشد. اگر شخص ذینفع باشد نمیتواند تصمیمی مستقل اتخاذ کند. واحد مدیریت تضاد منفعت و کمیسیون تضاد منفعت نیاز به استقلال دارند؛ هم استقلال در اعضا و هم استقلال در نهادی که رسیدگی‌کننده مدیریت تضاد منفعت است، باید باشد. در مواردی اعضاء کمیسیون تضاد منفعت مستقل هستند اما نهادی که در آن فعالیت میکنند مستقل نیست. برعکس، در مواردی نهاد مستقل است اما اعضاء آن مستقل نیستند. بنابراین نیاز به نهاد و اعضا مستقل است.
منابع
- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
- Bertók, J. (2003). Managing conflict of interest in the public service: OECD guidelines and overview. OECD.
- Cain, D. M., Loewenstein, G., & Moore, D. A. (2005). Coming Clean but Playing Dirtier The Shortcomings ofDisclosure as a Solution to Conflicts ofInterest. Conflicts of interest: Challenges and solutions in business, law, medicine, and public policy, 104.
- Miller, D. T. (2005). Psychologically Naive Assumptions about the Perils of Conflicts of Interest. Conflicts of Interest: Challenges and Solutions in Business, Law, Medicine, and Public Policy, Cambridge University Press, Cambridge, 126-129.
- OECD (2005) A. Managing Conflict of Interest in the Public Sector. Toolkit.
- Tyler, T. R. (2005). Managing conflicts of interest within organizations: Does activating social values change the impact of self-interest on behavior. Conflicts of interest: Challenges and solutions in business, law, medicine, and public policy, 13-35.
[1]. Conflict of interest
[2]. Transparency
[3]. Accuracy
[4]. Objectivity
[5]. Cain
[6]. Miller
[7]. Protection of whistleblower
[8] . Activating social values
[9]. Declaration of interest
[10]. Declaration of property
[11]. Blind trust
[12]. A blind management agreement
[13]. Withdrawal
[14]. Secondary employment
[15]. Revolving door (pantouflage)
[16]. Criminal penalty
[17]. Independent institution and individual
